Décryptage de Jacques Goyet et Louis Vallet, avocats Bignon Lebray

Une proposition de loi déposée par M. Sempastous « portant mesures d’urgence pour assurer la régulation de l’accès au foncier agricole au travers de structures sociétaires » est en discussion au Sénat, après son adoption par l’AN.

Afin de contrôler la détention des terres agricoles françaises, et ainsi lutter contre la concentration des terres aux mains de grands propriétaires et favoriser l’installation de jeunes agriculteurs, cette proposition de loi vise à étendre le contrôle des Safer (Société d’aménagement foncier et d’établissement rural) sur les cessions de titres de société, dans la continuité de plusieurs lois antérieures. L’urgence invoquée par la proposition de loi n’est pas évidente, s’agissant d’un sujet qui agite le monde agricole depuis des années.

Ainsi, la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 (dite « AAAF ») a déjà accordé un droit de préemption aux Safer en cas de cession à titre onéreux de la totalité des titres composant le capital social d’une société ayant pour objet principal l’exploitation ou la propriété agricole. Ce texte s’est avéré inefficace puisque, pour éviter un risque de préemption, il suffisait de vendre moins de 100 % des parts. La loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 (dite « Sapin 2 ») avait donc souhaité étendre ce droit de préemption aux cessions partielles de titres mais le Conseil Constitutionnel avait censuré une première fois ces dispositions en les considérant comme des cavaliers législatifs, sans rapport avec l’objet de la loi.

La loi n° 2017-348 du 20 mars 2017 consacrée à la « lutte contre l’accaparement des terres agricoles » (vocabulaire assez regrettable pour instaurer un contrôle des concentrations en matière de terres agricoles) avait repris le flambeau et tenté d’accorder ce droit de préemption aux Safer en cas de cession partielle de titres de sociétés lorsque la cession entraine l’acquisition de la majorité du capital ou une minorité de blocage. Le Conseil Constitutionnel avait à nouveau censuré ces dispositions pour atteinte disproportionnée au droit de propriété et à la liberté d’entreprendre. La censure paraissait logique dans la mesure où de telles préemptions auraient abouti à la présence pour une durée indéterminée au capital des sociétés concernées de Safer majoritaires ou dotée d’une minorité de blocage, situations aboutissant de fait à une perte de valeur pour les autres actionnaires « coincés » dans leur société avec une Safer.

Le législateur a ensuite introduit les investissements dans la production, la transformation et la distribution de produits agricoles dans le champ du régime des investissements étrangers en France (Loi n° 2019-846 du 22 mai 2019 et décret n° 2019-1590 du 31 décembre 2019). Depuis 2020, ce contrôle s’applique aux investissements étrangers dans les sociétés agricoles. À ce jour, les Safer disposent de deux outils en matière de cession de titres de sociétés agricoles :

• un droit d’information préalable, deux mois avant la réalisation de la cession, pour toute cession de titre (fut-ce un seul) d’une société dont l’objet principal est l’exploitation ou la propriété agricole ; et
• un droit de préemption en cas de cession de 100 % des titres desdites sociétés uniquement.

• La proposition de loi Sempastous prévoit de créer un nouveau dispositif de contrôle aux mains des Safer (pour l’étude des dossiers) et des préfets (pour la décision finale) en complément de ceux existants pour pouvoir autoriser ou refuser un projet de cession aboutissant à un changement de contrôle d’une société agricole. Ce mécanisme, comme il était raisonnable de l’anticiper, est basé non plus sur un droit de préemption inadapté à des cessions de titres de société, mais sur une demande d’autorisation préalable pouvant aboutir soit à un refus de l’opération, soit une autorisation pure et simple, soit à une autorisation sous conditions, à l’instar des mécanismes de contrôle des concentrations ou des investissements étrangers en France.

Nouveau dispositif de contrôle aux mains des Safer

• Ainsi, la proposition de loi impose de soumettre à l’autorisation préalable du représentant de l’État dans le département, toute cession de titres (ou modification de la répartition du capital) aboutissant à la prise de contrôle par une société agricole directement ou indirectement au bénéfice d’une même personne d’une superficie totale de terres qui excèderait à l’issue de la cession, un « seuil d’agrandissement significatif ».
• Le dossier serait préalablement instruit par les services techniques des Safer aux fins de déterminer si l’opération est susceptible de constituer un « accaparement » au sens d’un dépassement d’une surface agricole jugée excessive ou au contraire de contribuer au développement du territoire ou à la diversité de ses systèmes de production. Les Safer émettraient ensuite des recommandations favorables ou défavorables au représentant de l’État (le préfet) qui prendrait la décision. Afin d’obtenir l’autorisation requise, la société concernée ou l’acquéreur des titres de celle-ci pourraient être contraints dans certains cas d’accepter de remplir des conditions, comme de céder ou de mettre à bail une partie des terres agricoles détenues.

Le « seuil d’agrandissement significatif », qui sert de pivot à ce mécanisme, serait fixé par le représentant de l’État dans le département concerné et compris entre deux et quatre fois la surface agricole utile régionale moyenne fixée dans le schéma directeur régional des exploitations agricoles. La superficie totale de terres détenues serait appréciée de manière très extensive. Le périmètre des sociétés concernées est très large puisqu’il n’est plus fait référence à un objet principalement agricole mais à la simple détention ou exploitation des biens immobiliers à usage ou vocation agricole. Ce régime comporterait des exceptions dans le cadre des transferts familiaux ou à titre gratuit notamment. Le non-respect de ces dispositions est lourdement sanctionné : il entrainerait la nullité de l’opération et serait susceptible d’entrainer une amende s’élevant jusqu’à 2 % du prix de la transaction.

Les parties à de futures opérations de cession de titres de sociétés agricoles dont font notamment partie les sociétés viticoles devront être particulièrement vigilantes à l’entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions et aux modalités définitives qui seraient adoptées. En l’état de la proposition de loi, elles seront amenées à documenter leur dossier pour convaincre l’autorité administrative que leurs opérations ne contribuent pas à « l’accaparement du foncier agricole français ».

Les travaux parlementaires révèlent que des sujets peuvent encore évoluer, notamment s’agissant de la définition du seuil d’agrandissement excessif donnant lieu à autorisation préalable et au rôle exact des Safer. Elles peuvent en effet difficilement être à la fois les organismes d’instruction des dossiers et les intermédiaires obligatoires d’éventuelles opérations de rétrocessions de terres qu’elles auraient elles-mêmes posées comme condition.

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